合理配置养老资源 分类保障老年人群

在北京朝阳区的和平家园，一家名为“寸草春晖”的养老院在过去五年多的时间里，为许多半自理和不能自理的高龄老人提供服务，成为专门针对失能失智高龄老人的社区养老院典范。

办一家专门服务失能失智高龄老人的养老院，今天仍然是一件带有一定风险的行为。失能失智老人的照护难题逐渐演化为少子化家庭的隐忧，市场对更精准的养老服务模式有着迫切召唤。

2016年10月20日，北京市老龄工作委员会印发《关于加强老年人分类保障的指导意见》，依综合困难程度划分政府保障优先顺序，将老年人划分为四类人群，指出“重点保障群体是指具有本市户籍的全部或部分丧失自理能力的老年人，以及其他面临困难、市场和社会家庭难以独立解决的老年人。”北京市民政局社会福利处管理副处长李树丛认为，这个文件“明确了不是对所有的老年人都该使用一个政策和标准来进行保障”。

但从全国范围来看，“真正把有限的资源用在刀刃上”，尚未成为养老服务政策制定中的广泛共识，“将失能失智老人作为基本养老服务对象”缺少明确的政策定义。

中国老龄产业协会副会长、专家委员会主任张恺悌指出，养老服务业发展过程中逐渐走向成熟，真正的问题是“解决那些有需求又没有能力获得服务的人群的问题”。在这一过程中，政府、企业与社会需明确各自的位置与着力点，在政府的主导作用和社会资源利用之间找到平衡。

合理配置资源 分类保障老年人群

伴随我国人口老龄化进程的不断加快，人口深度老龄化将成为一种社会常态。

根据2016年8月北京市政府常务会审议通过的《北京市“十三五”时期老龄事业发展规划》，截至2015年底，全市60岁及以上户籍老年人口约313.3万，占户籍总人口的23.4%，户籍人口老龄化程度居全国第二位；全市常住老年人口340.5万，占常住人口总数的15.7%。北京市正处于中度老龄化时期。

庞大的老年群体以及由此产生的养老服务需求，对经济社会发展产生着全面深远的影响，同时也对老年人的分类管理、分类保障提出了要求。

李树丛认为，从前对老年群体不加区分的做法给民政部门的工作带来许多“吃力不讨好”的难处。“过去我们没有对老年人进行分类，即便花了很多钱做了很多事，但是百姓的获得感并不强。”而随着政府养老工作思路的调整，北京市对313万多户籍老人进行了细分,明确将政府资源合理调配、科学配置到不同类别的老年群体，让真正有需求的老年人具有更多的获得感。

“我们要让老人有尊严地活着，但不能鼓励泛福利化。福利政策应该从核心群体向外围群体拓展。”

根据北京市老龄工作委员会印发的《关于加强老年人分类保障的指导意见》，重点保障群体为具有北京市市户籍的全部或部分丧失自理能力的老年人，以及其他面临困难、市场和社会家庭难以独立解决的老年人。主要包括失能老年人、失智老年人、残疾老年人、独居老年人、高龄老年人。

伴随这一思路转变，北京、上海等地已出台了相关文件，逐步明确了政府在构建养老服务体系的进程中的着力点，强调重点保障好失能失智老年人群。

《北京市“十三五”时期老龄事业发展规划》提到，在重点保障经济困难、高龄、失能、失智、失独等特殊困难老年群体基础上，推进养老保障和养老服务适度普惠与均等化。上海市政府2016年9印发的《上海市老龄事业发展“十三五”规划》也明确指出，坚持“保基本、兜底线”的基本原则，重点加强对失智失能、高龄独居老年人的基本养老服务供给。

但在全国范围内，将失能失智老人作为基本养老服务对象仍然缺乏明确的政策定义。不少专家呼吁指出，政府应在养老服务业的发展中发挥领航和掌舵的作用，而当下应尽快明确政府自身责任，把失能失智老年人的照护责任纳入基本养老服务中解决。

明确政府职责 理顺多方“伙伴关系”

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，要建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。在养老服务体系的构建中，政府、企业、社会组织等应摆正各自的角色和定位。对政府而言，首先需要区分好哪些是政府的工作，哪些工作应完全放给市场机制调节。

近年来，北京市通过顶层设计明确了养老服务业下一步发展的总思路：政府进行兜底保障，同时优化发展环境，培育和引导市场，针对老年人的需求进行更精准的供给。

李树丛将政府的这一思路概括为：能放开让渡给市场完成的全部放开给市场，但要加强对市场的指导和监管。

例如，2015年3月北京市政府发布了《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》。明确公办养老机构接收对象为“具有本市户籍的基本养老服务保障对象和其他失能或高龄的老年人”。北京市民政局副局长、新闻发言人李红兵介绍，公办养老机构除公办公营外，还将实行公建民营和民办公助两种模式。

“公办养老机构的作用是不可替代的。”李树丛指出，“比如在‘7·21北京特大暴雨’时，有一家社会办养老机构被洪水淹了，156名老人集体需要安置，就是公办养老机构承担了这些老人保障工作。”

他介绍，公办养老机构改革的思路是“确保在公字当头的属性下由社会力量来运营”。具体而言，“十三五”期间北京市的公办养老机构能公建民营的尽量公建民营，同时会留出一定的床位收住保障对象。

2016年10月，民政部、发改委等部委联合发布了《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》，提出通过整合改造闲置社会资源，提高老年人就近就便获得养老服务的可及性，为全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的多层次养老服务体系目标提供物质保障。

当前北京利用社会闲置设施资源，建立了街道乡镇养老照料中心体系，由政府给予建设补贴或运营扶持，交给社会力量运营，辐射区域内的居家和社区养老服务。

在养老这个复杂的系统工程里，方方面面力量需要彼此平衡协调。张恺悌指出，在当前我国养老服务业的发展中，政府、企业、专家等不同角色之间存在着“语境对立”的问题。

“通过调研可以发现，专家往往强调应该怎么做，政府会强调自身必须怎么做，企业家强调自己只能怎样做，最终的结果是给服务对象老年人造成混乱和困扰，让他们更加不知所措。”张恺悌认为，这说明不同角色的‘伙伴关系’中彼此缺乏有效沟通，需要媒体发挥催化剂和桥梁的作用，促进各方沟通对话。”

监管支持并举 打造养老“百年老店”

2013年出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提到，我国养老服务业快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立。

在机构体系当中，企业作为供给方，对满足养老市场多样化需求发挥着许多政府所不能替代的作用。

目前国内已有一些企业针对失能失智老年人群提供专业照护服务，当中不乏服务有质量、有品牌、连锁化的企业。对于这类企业而言，政府的帮扶支持十分重要。

2008年成立于长沙的湖南普亲老龄产业发展有限公司，是由财政部、商务部引导设立的省级养老服务产业基金参股的养老服务企业。公司董事长、民政部全国养老服务业专家委员会委员唐文湘表示，企业在发展过程中存在诸多难点。

“首先是寻找合适的设施场地比较难，养老机构需要比较贴近社区的场所，在场地供给方面，政府相关支持政策的落地实施不足；其次，养老机构需要相当大的资金投入，民营企业很需要政府的扶持。”他还指出，老人的购买力较弱，这使得机构经营在对象的保障上也存在困难。

同时，面向失能失智老人的养老服务有较强的专业性，企业在呼吁更多资金政策支持的同时，也必须接受政府强有力的监管。

李树丛认为，很多进入养老市场的社会主体，并不完全懂得养老的事情。“养老不是靠孝心和爱心就能做好的，也不是得到政府的扶持就能做起来。社会主体需要认识到，不同的老年人群体是分层的，需求是有区别的，养老具有一定的专业性、技术性。”

他还指出，养老服务前期在机构、设施、场地等方面需要的投入巨大，收效却缓慢得多，需要靠服务取得可持续发展。“我们希望在北京做养老服务的都能做成百年老店。只有专心做好服务，有了品牌效应才能把企业逐渐做大。硬件可以用钱砸出来，服务和品牌是绝对砸不出来的。”

张恺梯认为，政府还要做好养老机构的布局，避免出现养老机构的“扎堆”现象。建养老机构前，政府要测算当地的需求，根据养老资源的相关数据，来判断要进入的养老机构的资质。

他认为养老机构的下一步发展重点已经逐渐形成了共识，政府拿出态度和资源后，要避免导致大家像搞运动一样涌入这一市场，“常态性服务不应该是运动式的，政府主管部门对此要有清晰判断。”