依法规范基本养老金调整

社保费关系到企业负担和公众切身利益。根据国务院办公厅印发的《降低社会保险费率综合方案》(以下简称《方案》)的部署,今年5月1日起,社保降费的相关措施正式落地。

据悉,此次调整不仅降低了城镇职工基本养老保险(包括企业和机关事业单位基本养老保险,以下简称养老保险)单位缴费比例,同时还提出了调整社保缴费基数、加快推进养老保险省级统筹,以及提高养老保险基金中央调剂比例等多项政策。官方公布的数据显示,《方案》实施到位后,预计2019年全年可减轻社保缴费负担3000多亿元。

缘何降养老保险费率成关键举措?未来养老金增幅是否将放缓?基本养老保险基金是否会耗尽累计结余?养老金待遇调整机制是否会法定化?针对本次社保降费正式落地后公众普遍关注的四大焦点问题,《法制日报》记者采访了业内专家。

养老保险费率下降

企业减负效应明显

自2015年以来,我国已先后5次降低或阶段性降低社保费率,涉及企业职工基本养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险。根据官方公布的数据,预计2015年到今年4月30日现行阶段性降费率政策执行期满,共可减轻企业社保缴费负担近5000亿元。

去年11月,国务院发布《关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的若干意见》,在支持企业稳定发展、鼓励就业创业、积极实施培训、及时开展下岗失业人员帮扶等方面出台针对性政策措施,打出促进就业“组合拳”,其中将降费率与稳就业相挂钩。

今年1月以来,部委层面也是多次公开表态将要降低社保费率:

1月11日,财政部部长刘昆在接受媒体采访时说,正在积极研究制定市场关注度高的降低社会保险费率综合方案,进一步减轻企业社会保险缴费负担。

1月13日,人力资源和社会保障部部长张纪南介绍,将会同有关部门加快研究企业降低社保费率的实施方案。

1月15日,财政部部长助理许宏才在国新办就落实中央经济工作会议精神的新闻发布会上说,财政部配合相关部门,正积极研究制定降低社会保险费率综合方案,进一步减轻企业的社会保险缴费负担。同时,清理规范收费,加大对乱收费查处力度。

相比以往,今年《方案》中提出的社保降费力度显然更大。人力资源和社会保障部副部长游钧在今年4月4日的国务院政策例行吹风会上解读称,这次出台的《方案》直接降低社保费率的措施主要有两项:一是降低养老保险的单位缴费比例。从5月1日起,城镇职工基本养老保险(包括企业和机关事业单位的养老保险)单位缴费比例高于16%的省份可降至16%。二是现行阶段性降低失业保险和工伤保险费率的政策延期一年到2020年4月30日,也就是说失业保险继续实施1%的总费率,工伤保险的费率是各地可继续根据基金累计结余的情况来确定降低的幅度。

据游钧介绍,在这两项措施当中,关键性的举措是养老保险的单位缴费比例降低幅度比较大,企业对此十分关注。

“降费的问题早就有所讨论。以前制度执行的是名义费率,实际的缴费率是多少,我们曾经做过一个测算,发现各省情况差别较大。一个基本的结论是,经济比较发达的地方费率反而越低,经济不发达的地方费率反而越高。按照社平工资和基金收入综合来看,全国平均水平大概是16%左右,这是一个基本判断。”中国人民大学教授韩克庆向《法制日报》记者分析说。

针对这些降费措施,有媒体在报道中指出,这一政策具有普惠性,所有企业均可享受,也并非阶段性政策,而是长期性制度安排,这让企业对未来的减负效应有了更为稳定的长期预期。

之所以会有这样长期性的制度安排,韩克庆认为,一个目的是为企业(特别是中小企业)降低用工成本和负担,“其实早在几年之前,李克强总理就在国务院常务会议上提出阶段性降低社会保险费率,但是今年的力度之大是前所未有的。至于对工伤保险、失业保险这些所谓小的险种的安排,也是一个持续性的举措”。

养老金连涨15年

增幅已有所放缓

值得注意的是,自国务院决定从2005年开始提高退休人员基本养老金以来,退休人员的养老金至今已经连涨15年。

对此,中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员程杰认为,对于近亿名退休人员来说,基本养老金水平连续15年上调当然是好事,毕竟养老金待遇调整是退休人员共享经济发展的重要方式。

中国社会保障学会秘书长、中国人民大学劳动人事学院副教授鲁全同样认为,连续15年上调基本养老金,对改善企业退休人员生活、促进社会公平发挥了重要作用。

有人则担心,此次社保降费后到手的养老金还能否有保障?针对这一公众疑惑,人力资源和社会保障部部长张纪南在今年两会期间进行了回复,“可以明确告诉大家,我们有能力确保养老金按时足额发放。政府工作报告也明确,今年还将继续适度提高退休人员基本养老金”。

实际上,今年再次上调企业退休人员养老金此前已有征兆。早在今年1月举行的国新办新闻发布会上,人力资源和社会保障部副部长邱小平就说过,2018年全国职工基本养老保险基金累计结余近5万亿元,规模还是可观的,具备较强的支撑能力。

但值得注意的是,有媒体调查发现,2016年以来养老金增幅有所放缓。

中国养老金融50人论坛核心成员、武汉科技大学金融证券研究所所长董登新在接受媒体采访时说,为了减轻养老保险基金的收支压力,今后养老金的增速也要慢慢放缓,与CPI涨幅相适应,养老金每年提高10%,将来不可能再出现,甚至维持最近两三年每年养老金提高5%的难度也非常大。未来,每年养老金增长水平维持在2%、3%,可能是常态。

对此,韩克庆认为:“这个不好判断,因为养老金的调整受很多因素的影响和制约,至于是放缓还是增长,需要根据实际情况从宏观层面综合判断。”

“刚开始的时候增长幅度是10%,因为此前10年我们的养老金没有调整过,但是物价却在提升。直到2016年,增长幅度开始放缓,现在养老金提高的比率大致上相当于物价上涨的比率,我认为也不会再低了。”采访中,中国社会科学院社会政策研究中心研究员唐钧分析说。

社保基金结余不多

官方回应毋需担忧

近期,中国社会科学院世界社保研究中心报告预测,全国城镇企业职工基本养老保险基金到2035年将耗尽累计结余。

与此同时,《社会保障绿皮书:中国社会保障发展报告(2019)》认为,“我国一直未建立正常的养老金调整机制,虽然养老金制度属性不同,但实行统一调整。未来随着新人逐渐步入退休行列,待遇支付压力将逐渐增大”,加上制度内没有相应长寿风险化解机制,如果不进行改革,基金支付风险将在未来积聚。我国现行调整方式既缺乏考虑基金的长期可持续性,也忽略了未来人口老龄化的成本负担。

“报告中的内容可能是事实,但是仅仅根据这个事实来判断养老保险制度的风险大小是有问题的。因为它纯粹是根据精算算出来的,精算是跟保险相关的,但是社会保险不是保险,社会保险用了保险的形式。社会保险是一种国家制度,精算是必要的,但不是唯一标准。”唐钧分析说,保险和社会保险不一样,保险的标的是一个确定的金额,不考虑物价上涨的因素；社会保险保的是基本生活,基本生活标准是要随着物价上涨来进行调整的,不是一个固定的数,“所以精算对社会保险来讲只能作为一个参考,因为有很多不确定的因素实际上是精算算不出来的”。

唐钧补充说道,从世界上社会保险的发展趋势来看,光考虑收多少钱发多少钱肯定是不够的。大多数国家的养老保险采取的是现收现支的办法,所以不考虑储蓄,“我今年预计需要发多少钱,我就收多少钱,所以基本收支相抵”。

4月23日,人力资源和社会保障部养老保险司司长聂明隽回应称,目前我国已经制定了一系列积极、综合、科学的应对措施,完全能够保证养老金的长期按时足额发放。

在接受《法制日报》记者采访时,韩克庆也不太赞成“将耗尽累计结余”的判断。“因为养老保险制度除了自我平衡、自我运转之外,之所以叫社会保险,还有一种国家责任在里边,具体一点说,就是国家财政补贴的因素。”韩克庆说。

“我们降费的目的是让制度更完善,包括完善社会保险的征缴体制,强化征缴力度,促进全国统筹,让社会保险基金有更多的结余,进而最大限度地达到社会保险自我平衡、自我运转的功能。”韩克庆认为,甚至包括后续的一些顶层设计,目的是让养老保险制度更加持续、更加公平,让现有的制度走得更长远,“我认为,这一系列的配套制度是紧密关联在一起的,包括做实缴费基数的问题,还有去年国务院通过的社会保险税务征收,虽然费率降下来了,但是社会保险基金收入不见得就会降低”。

建立养老金调整机制

期待纳入社会保险法

实际上,早在国务院2005年公布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》时,就要求“建立基本养老金正常调整机制”。

2007年7月底,国务院召开常务会议时强调,要建立和完善基本养老金正常调整机制,积极发展企业年金和商业保险,形成提高企业退休人员养老保险金总体水平的长效机制。

2010年10月,全国人大常委会审议通过社会保险法,这是我国第一部社会保险综合性法律,但遗憾的是,其中没有规定企业退休人员基本养老金的正常调整机制。

8年后,基本养老金正常调整机制开始建立。

2018年3月,人力资源和社会保障部、财政部印发《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》,明确今后每年将根据职工工资的上涨情况以及物价的变动情况,适时调整退休人员养老金。

不过,程杰认为这些还不够,养老金待遇调整机制最终需要纳入社会保险法或相关法规中,以确保待遇调整法定化,稳定退休人员预期,“与我国经济社会发展相适应的养老金调整机制需要一个逐渐成熟、完善的过程”。

“社会保险法好像还没有要重修,但是社会保险应该随着物价、人民生活水平的提高来提高,目前我们也是这样做的。我赞同将养老金待遇调整机制纳入社会保险法。”唐钧说,目前完善建立我国的养老金调整机制要做以下三点,第一,不要吓唬老百姓,因为不能单靠存钱来解决资金问题；第二,要开辟新的资金来源,光靠单位和个人缴纳是肯定不够的；第三,社会保险尤其是养老保险的基本目标不是一个月发多少钱,而是要保障基本生活,因此必须调整。

“最好能够有一个比较明确、合理的调整办法,让大家有一个稳定的预期。我们看到国外有资料显示,包括你每一年的缴费额是多少,到退休后领取的养老金是多少,都有一个非常明确的数字计算。”韩克庆举例说,比如“我多少岁参加保险交多少钱,到多少岁以后退休能领多少钱,每个人心里有数的话,对于个体的缴费动力或者对整个制度的运转都是一个积极因素”。

“现在我们可能还受一些因素的制约,没办法做得这么细致,但尽可能让民众有一个明确的预期,应是制度发展的一个基本走向。”韩克庆说。

对于如何建立一个与中国经济社会发展相适应的养老金调整机制,韩克庆认为:“首先是我们的制度能不能运转得好,这是一个基本的前提条件。制度设计的最初目标是想达到一个自我平衡、自我运转的制度,不管是按照DB还是DC来测算养老金待遇,不忘初心,制度自身的待遇承诺是主体。再加上财政补贴和经济变动的因素,参考其他的一些政策标准的制定和调整办法,与经济发展水平、居民收入水平相关联,这样的话,养老金的制定和调整就会更合理一些。”（记者 赵丽 实习生 董佳莹）