积极应对人口老龄化 加快养老服务体系建设

作者：张瑾 綦鲁明（分别系中国国际经济交流中心产业规划部副研究员、信息部副研究员）

党的十九大报告提出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”的要求，为老龄事业和产业发展描绘了蓝图。国家统计局发布的老年人口统计数据显示，2017年末，我国60周岁及以上人口24090万人，占总人口的17.3%，其中65周岁及以上人口15831万人，占总人口的11.4%。从1999年进入人口老龄化社会到2017年，我国老年人口净增1.1亿，其中2017年新增老年人口首次超过1000万。

当前，我国居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系已初步形成，但仍存在社会化服务供给不足、农村养老难、医养结合落地难、资金筹措难、人才供给不足等问题。

我国养老服务体系建设获长足发展

居家和社区养老成为未来主要发展方向。“十二五”规划纲要指出，“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”。“十三五”规划纲要指出，要“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”。从“机构为支撑”到“机构为补充”，显示出在养老服务体系中，居家和社区养老逐渐成为主要发展方向。

政府部门通力合作形成“政策组合拳”。中央多部门联合出台了大量政策套餐，形成“组合拳”；地方政府对中央政策及时落实，并制定了适合地方、具有可操作性的政策。

政府和市场责任逐步厘清。2017年，政府对养老服务业的责任明确为保基本、兜底线、建机制。保基本：保障老年人的基本生活、基本医疗、基本照护；兜底线：完善社会保险、社会福利、社会救助等制度和公益慈善事业的有效衔接；建机制：建立社会养老服务体系，发挥市场作用，实现政府职能转变，监管、培育、扶持、引导市场。

养老服务质量要求更高。2017年8月24日，民政部、国家标准委印发“关于印发《养老服务标准体系建设指南》的通知”，从老年人自理能力、养老服务形式、服务、管理等四个维度，确定养老服务标准体系因素，并制成养老服务标准体系构成因素图，养老服务标准陆续出台。

各地积极探索农村养老经验。比如江西新余2016年开始在全国首创“党建+颐养之家”农村居家养老模式，目前全市已建起600余个“颐养之家”，有效缓解了许多家庭的养老负担，对于养老经费少、购买力低情况下的养老服务具有借鉴意义。

互助养老在实践中积累经验。当前，家庭养老功能持续弱化，社会化养老体系尚未完全建立，“以老助老”“以老养老”“抱团养老”的互助养老逐渐得到发展。我国有四类互助养老模式较为活跃：农村的互助幸福院模式，城市的结对组圈式、据点活动式和时间银行式。

问题亟待解决，短板需要补足

社会化养老服务供给不充分。相对低龄、较有活力的老人缺乏社会参与途径，老年人口红利未开发；社区和居家养老服务机构少，养老房地产化经营倾向明显；社区养老服务供给能力薄弱，主要由物业和居委会承担，服务满意度低；一些公办机构同时具有政府社会职能和市场创收功能，导致公共福利分配不公；长期照料服务系统不健全，费用来源和可持续性难保证；适老环境建设理念和意识缺位，建设规范和标准有待完善。

 体系建设不平衡，农村养老难。农村老年人缺乏充足的养老资金储备，农村养老事业尚未建起财政投入稳定增长机制。互助养老模式规章制度不健全，矛盾纠纷处理、责任事故风险承担等事务难协调。

跨部门协作格局未形成，医养结合政策落地实施难。养老服务体系建设涉及多个部门，协调效率较低。医养服务边界不清，监管标准尚未细化，收费标准不明，老人在医疗和养老系统间难以顺利转接，医院、护理院、养老机构、社区和居家之间缺乏互联互通的服务网络。

养老服务标准化体系亟待完善，养老服务人才供给不足。当前我国养老服务标准不完善，国家标准、行业标准、地方标准碎片化，缺少有效整合；设施设备硬件标准规范多，服务质量标准少；缺乏配套规定，无法有效检测执行效果；服务人员收入待遇较低；缺乏行业服务质量标准。

资金投入不足，老年群体购买力较弱。当前，主要靠地方财政完成养老服务体系建设，欠发达地区对中央投资的地方配套难以落实。养老保险基金个人账户“空账”加剧，部分老年人购买力较弱。

养老服务体系建设的政策建议

对此，在供给侧，要增加养老服务机构数量、优化养老服务结构；在需求侧，完善养老保障制度和医疗保障制度，提高老年人购买力。

创造老年人口红利，树立积极老龄化理念。构建老年人社会参与支持系统，树立积极老龄化理念。树立老年人是社会财富的理念，挖掘老年人潜力。树立自己是健康第一责任人的观念，提前为老年做好经济储备。构建老年人参与社会活动的支持系统。鼓励高端人才退休后再就业，对老年人创业给予资金、税收减免支持。建立老年人才市场，提供咨询、顾问、档案管理、培训师等工作岗位。倡导和完善互助养老服务模式，将互助养老纳入民政部门工作范围。

加强社区养老服务供给。优化居家和社区养老服务体系，完善托老所、日间照料中心基础设施，允许有资质的养老服务机构进入社区提供服务，建立服务标准，进行价格监管；实施“互联网+智慧养老工程”，建立医疗、养老、康复、临终关怀无缝衔接的养老服务信息系统，实现服务供需对接，实现服务质量标准量化和评价联网；推动适老环境建设法制化，完善规范和标准体系。

加强机构组织协调，大力推动医养结合。加强国家卫生健康委、国家发改委、人力资源和社会保障部等部委与养老相关职能的协调配合能力，管好养老服务体系建设专项财政拨款；完善医养结合制度，促进政策落地，建立分级转诊的整合照料体系和服务绿色通道，建立老年健康评估系统和方法、“医养结合”监管机制、行业规范和服务评估机制，建立退出机制和第三方评估机制。

完善农村养老服务制度，缩小城乡差距。省市县乡财政、社会捐助、个人共同分担养老服务费用，引导家庭提前做好养老储备；加强孝道文化宣传；鼓励慈善组织关注农村社会养老问题，建立农村社会养老志愿者服务体系和互助养老组织。

加强人才队伍建设，提高服务质量。提高综合素质，健全职业体系，与养老服务业发达国家或地区开展教育培训合作，增加养老行业就业，增加健康风险评估师、社会福祉咨询师、老年康复师、适老改造师等岗位；建立养老服务人才信息平台和信用评价体系，建立服务标准，建设养老专业人才数据库；提升养老护理人员社会地位，扶持人工智能护理机器人产业，降低从业人员劳动强度。

多元主体责任共担，解决养老服务资金难。中央政府在全国层面统筹协调，对欠发达地区养老服务设施建设实施补贴政策；改进中央财政资金使用方式，发起设立养老服务产业发展引导基金，参股设立地方性养老服务产业投资基金，建立与人均GDP、人均财政收入挂钩的“养老服务体系建设财政投资水平”指标；优化财政资金补贴结构，按机构服务类型给予补贴；吸引民间资本，鼓励企业利用存量或闲置用房开展养老服务设施建设，政府购买主要投向社区养老服务领域；完善养老服务费用支付体系，通过基本养老保险、医疗保险、长期护理保险制度、健康管理、就业保障、理财计划等措施，提高老龄人口购买力。