黄石松：创新社区治理模式，夯实社会化养老服务体系的基础

作者：中国人民大学国家发展与战略研究院研究员 黄石松

我们每个人都与社区有着密切联系。通俗而言，我们退休前是单位人，退休后是社区人。在中国特色社会建设体制下，街道办事处是城市最基层的政府派出机构，社区是基本的社会建设单元，街道办事处在法律、政策的贯彻落实和老龄工作组织实施上起到承上启下、连接供需的作用，是“关节点”也是“关键点”。当前，随着城镇化的推进和创新社会治理体制的实施，城乡社区治理朝着多样化和精细化方向发展，需要更好地调动街道办事处这个“关节点”的积极性和创造性，充分发挥社区作用，避免法规、政策、基本保障制度等的贯彻落实出现上下不通、横向不畅、政策空转的现象。当前，社区的作用有待进一步发挥，街道养老服务仍存在一定问题，一些空巢老人上当受骗、受虐维权困难等现象时有发生，基层工作也反衬出政策设计中的一些问题。

第一，街道老龄工作目标不够明确，缺乏积极性和主动性。当前街道的老龄工作，主要停留在“上面给什么政策就做什么工作”“上面提什么要求就做到什么程度”“市区给多少钱就办多少事”的状态，一定程度上缺乏统筹的规划和中长期的计划。对哪些是作为政府应保必保的基本公共服务“必选动作”，哪些是可以整合本辖区资源，通过市场机制和社会参与机制来解决的“自选动作”，认识还存在一定模糊。同时，由于缺乏刚性的预期目标和措施安排以及公共参与机制，社区居民和老人也没有明确的预期，加之基层工作事杂人少，使得街道老龄工作仍有不少提升空间。

第二，街道老龄工作受制于部门行政切割，协调难度大。政策的不配套、部门之间的掣肘主要体现在街道和社区层面，体现在“最后一公里”。一方面，社区嵌入式养老机构最贴近人民群众的需求，但其选址又须经规划、用地、消防、园林绿化等多部门审批，街道办常常处于“到处求人”的境地。另一方面，由于中心城区特别是老旧小区，资源匮乏，场地条件限制较多，街道从利益本能出发，可能会把适合养老设施建设的房产用于经营性出租，而为了完成市区交给的养老设施建设的任务，选择一些条件较差的处所，导致养老设施建设“先天不足”。

第三，基础性工作需要多方面支持和整体统筹，才能同步推进。比如，老人及其家庭基础数据库的建立，是开展老人分类保障的前提，但建立这样的数据库需要市区政府统计管理部门支持，老人健康状况评估有赖于卫健部门的支持，而老人居家安全系统的建设和监管有赖于公安部门的支持。总之，建立数据库是个系统工程，数据采集工作量大、工作周期长，各街道的情况差别也很大，需要投入大量人力物力，如果仅仅依靠街道开展这项工作，显然力不从心。而如果把数据库的建立和精准分类放在区一级，将数据的维护、更新等动态管理工作依然放到街道，就可以形成上下有机衔接。

第四，政策和资金的统筹力度不够，影响集中力量办实事。近年来，老旧小区的改造、抗震加固、建筑节能、市政设施修复、停车设施建设等很多方面都有财政资金支持，但由于项目和资金分属不同的部门和渠道，“买酱油的不能打醋”，存在多头施工、多次动员的现状，有一定问题。目前各职能部门管分钱、分项目，街道社区被动组织、动员的行政运作方式，导致不能集中力量形成合力。

以上问题，直接反映出养老供给方式的改革问题，也从侧面反映出社会建设体制改革的一些问题。习近平总书记指出，要坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，推动老龄事业全面协调可持续发展。街道是城市社会建设的关节点，创新社区治理模式、夯实养老服务体系的基础迫在眉睫。为此，应从以下几个方面着力。

首先，科学界定基层政府在养老服务体系建设中的职责。在这方面，北京市的经验可供借鉴。北京市提出“街道吹哨、部门报到”的治理模式，尝试给街道一定的自主权，建立起街道和国土规划、住建、市政、交通、消防等职能部门的协作机制。具体到为老服务上，采取在市区规划部门指导下，编制基于街道的控制性详细规划和城市空间设计导则，只要是控制性详规确定的项目和内容，便采用由街道采取报备的形式。对涉老公共设施的选址和建设，由街道及社区作为实施主体，各职能部门参与指导，完善各项前置审批、简化流程，先“把饭做熟”，再向社会公开招标，确定公办民营单位，事后负责组织监督、考核、验收。

其次，准确把握在养老服务体系建设中政府与市场的关系。对老年人进行分级分类保障、精准施策。北京市明确将保障对象分为：托底保障群体、困境保障群体、重点保障群体、一般保障群体，分类施策，各项工作均走在了全国的前列。在今后的养老服务体系建设中，应结合具体国情，集中财力解决好“兜底人群”的刚性需求；在此基础上，建立以市场形成价格为主的养老服务收费管理办法，量力而行给予“夹心层”相应补贴，明确补贴对象、补贴范围、补贴标准、补贴方式，并对社会公开；长期而言，要逐步建立公正公平、公开透明的可持续财政投入机制。

再次，正确处理在养老服务体系建设中政府与社会的关系。充分调动非政府组织、志愿者、慈善组织等各方面的社会资源，在社会组织的登记、备案、监管等方面，给予街道更大的自主权，同时进一步加大政府购买服务的力度，研究制定社会企业的准入、资格认证，多方面扶持、规范社会企业的发展。

最后，建立老龄工作的公众参与机制。老龄工作的对象是老人，需求的主体也是老人，老人的参与能在一定程度上解决退休老人被边缘化等问题，可谓一举多得。建立街道老龄工作的评价机制，完善公众参与科学决策、民主监督的机制，保证老人和家庭对辖区为老工作重大决策、养老工作绩效评价的参与，实现精治、共治、法治，夯实社会长治久安的基础。