应对老龄化国家战略实施元年，政策组合拳上路

作为“十四五”规划的开局之年，今年也是我国实施积极应对人口老龄化国家战略的第一年，一系列包括降低生育养育成本、发展普惠互助型养老等措施在内的政策“组合拳”将从今年开始陆续推出。

党的十九届五中全会首次将积极应对人口老龄化上升为国家战略。国家发展改革委副主任胡祖才8日在国新办发布会上表示，预计“十四五”我国将进入中度老龄化阶段。我国将大力发展普惠型养老服务，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥在接受第一财经采访时表示，我国老龄化的时间表非常紧迫，2000年左右进入老龄化社会时人均GDP只有800美元，是典型的未富先老，同时老龄化的速度也非常快，从进入老龄化社会到重度老龄化社会，只有30多年的时间，这些都决定了我国老龄社会发展会面临一系列的挑战。

关于“十四五”期间的主要目标任务，今年政府工作报告提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，以“一老一小”为重点完善人口服务体系，推动实现适度生育水平，逐步延迟法定退休年龄。

应对人口老龄化上升为国家战略

北京师范大学中国公益研究院养老研究中心主任成绯绯对第一财经表示，2012年全国人大修订《老年人权益保障法》时，在总则第四条明确提出，积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。十九届五中全会真正提出了实施积极应对人口老龄化国家战略。

“十四五”末，我国60岁及以上人口将接近3亿人。未富先老、快速老龄化和超大规模老年人口等特征，将是一个长时期的重要国情。

2020年底出版的“十四五规划建议”的《学习辅导百问》中引用国际标准预测，我国预计在“十四五”时期65岁及以上老年人口占比将超过14%，进入中度老龄化社会。同其他国家相比，我国人口老龄化具有基数大、速度快、未富先老、城乡倒置等与我国国情密切相关的突出特点。

杨燕绥表示，在“十四五”期间，我国会遇到1963年出生高峰的挑战，这个挑战会到2022年开始出现男性退休高峰，我国的各项制度都要渡过这样一个难关，时间表非常紧，我国要做好各种准备。

今年提交全国两会审查的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要(草案)》(下称“纲要草案”)第四十五章名为“实施积极应对人口老龄化国家战略”。这一章提出制定人口长期发展战略，优化生育政策，以“一老一小”为重 点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展。其中包括三方面的政策措施，即推动实现适度生育水平、健全婴幼儿发展政策、完善养老服务体系。

胡祖才表示，纲要草案回应社会关切，将积极应对人口老龄化上升为国家战略。大力发展普惠型养老服务，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，完善社区居家养老服务网络，推进公共设施适老化改造，多措并举扩大养老机构床位供给，提升服务能力和水平，护理型床位占比提高到55%。

他还表示，发展普惠托育服务体系，将每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数由目前的1.8个提高到4.5个，支持企事业单位和社会组织等社会力量提供普惠托育服务，鼓励幼儿园发展托幼一体化服务，提高保育保教质量和水平。

应对人口老龄化也是今年两会热议的焦点之一。农工党中央的一份名为《关于完善生育支持政策体系促进人口长期均衡发展的提案》提出，近年来，我国生育率持续走低，少子化与老龄化成为人口长期均衡发展面临的重大挑战。十九届五中全会将积极应对人口老龄化确立为国家战略，并作出“降低生育、养育、教育成本”重要部署。虽然我国近年来逐步出台系列生育支持政策措施，但政策整体效能与实现人口长期均衡发展的目标尚不适应。

农工党中央认为，“十四五”时期是我国积极应对人口老龄化的重要机会窗口期，建议增加托育服务供给。明确国家在公共托幼服务中的主体责任，并实行家庭税收减免等措施，优化经济支持政策。

中国社科院副院长蔡昉近来多次公开表示，由于年龄结构变化的历史因素，65岁及以上人口增长在“十四五”期间会出现一个短暂的放缓。必须珍惜并利用好“十四五”这个时间窗口，在国家战略框架下做足做好积极应对的准备。

老龄化挑战养老体系

《学习辅导百问》在回答“为什么要实施积极应对人口老龄化国家战略”时提出，这是推动高质量发展、构建新发展格局的必然选择。随着青壮年劳动力供给的减少，劳动力要素对经济增长的贡献会逐步降低，而一部分老年人尚未达到退休年龄便退出劳动力市场，加大了养老金支付的压力，这些因素都会对潜在经济增长造成影响。

全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文的一份提案称，人口老龄化对我国各个方面将产生深刻、重大影响，养老金制度将首当其冲。我国养老金体系总体看是现收现付制占主导地位，下一代人要承受很大压力，因为老龄化导致劳动就业人口越来越少，而退休人口越来越多。面对人口老龄化，我国养老金制度出现收不抵支是必然趋势。

郑秉文建议，“十四五”期间向资产型养老金过渡，基本养老金引入多缴多得的激励机制，加快发展第二、三支柱养老金，壮大全国社保基金，建立外汇型主权养老基金予以充实，并考虑扩大国资划转规模。

纲要草案提出，坚持应保尽保原则，按照兜底线、织密网、建机制的要求，加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。

今年《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》也提出，随着人口老龄化程度加深及保险待遇稳步提高，社会保险基金的长期平衡压力逐步增大。我国高度重视这些问题，将积极采取措施加以解决。

在养老保险方面，纲要草案提出，健全养老保险制度体系，促进基本养老保险基金长期平衡。实现基本养老保险全国统筹，放宽灵活就业人员参保条件，实现社会保险法定人群全覆盖。完善划转国有资本充实社保基金制度，优化做强社会保障战略储备基金等措施。

按照政府工作报告的安排，今年我国将稳步推进城镇职工养老保险基金的全国统筹，并将在近期出台第三层次个人养老金制度。

人口老龄化不仅挑战社会保障制度，对于养老服务体系来说，同样是巨大的挑战。业内普遍认为，“十四五”是我国为老龄化社会未雨绸缪的最后一个窗口期。蔡昉认为，虽然“十四五”期间我国将逐渐步入中度老龄化社会，但老年人口的年龄结构相对年轻，养老资源需求特别是护理需求的压力还不突出，给我们留出一定时间进行制度建设和资源调动。

党的十八大之后，我国养老产业发展进入了一个快车道，从2013年至今，中央政府和部委一级的养老文件已经出台100多个，从无到有地搭建起了养老政策框架和养老服务体系，但整个养老产业发展仍然处于初级阶段。

今年政府工作报告提出，促进医养康养相结合，稳步推进长期护理保险制度试点。发展社区养老、托幼、用餐、保洁等多样化服务，加强配套设施建设，实施更优惠政策，让社区生活更加便利。完善传统服务保障措施，为老年人等群体提供更周全更贴心的服务。

提交两会审议的《关于2020年国民经济和社会发展计划执行情况与2021年国民经济和社会发展计划草案的报告》，制定了下一步养老服务体系建设的目标，完善养老服务体系建设，加强基本养老服务补短板，持续开展普惠养老专项行动，推动养老事业和养老产业协同发展，开展积极应对老龄化综合创新试点和能力评价，持续推动充分兼顾老年人需要的智慧社会建设，切实解决老年人运用智能技术困难。

2019年2月，为了充分发挥中央预算内投资示范带动作用和地方政府引导作用，进一步激发社会资本参与养老服务积极性，国家发展改革委等多部门制定了《城企联动普惠养老专项行动实施方案(试行)》。这份方案提出支持面向社会大众的普惠性养老项目，为老年人群体提供成本可负担、方便可及的养老服务。

胡祖才认为，我国将大力发展普惠型养老服务。成绯绯则表示，目前说的普惠养老一般是指发改委、民政部等推出的城企联动推动普惠养老，未来这个范围多大程度地扩大、怎么推，还没明确。