社会治理视角下养老服务发展路径

在快速人口老龄化叠加家庭小型化和少子化背景下，全社会特别是大城市养老服务需求急剧增加。党的十九届四中全会吹响了推进国家治理体系和治理能力现代化的号角，并明确要求积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。养老服务进入新阶段，社会治理面临新要求，我们应从社会治理的视角深入分析如何推进养老服务的高质量发展。

能否形成科学的理念引领和需求认知，能否发展适合的治理能力和方式，以有效回应老年人养老服务需求的多样性和复杂性，促进老年人生活质量的提升，关系着养老服务治理实践的成效。

治理理念的制约。长期以来，社会上对于老年人的认知总体偏负向，而事实上，虽然很多老年人最终都会面临诸多的健康问题，但是年老并不意味着无法独立。因此，养老服务既要充分考虑对失能、弱势老年人生存状态的保障作用，也要从社会常态和可持续发展的角度促进老年群体的独立、参与、自我实现和尊严。

治理认知力的制约。各级政府是养老服务治理的重要主体，其治理能力取决于其认知力，即对民众养老服务需求进行有效辨识和有差别回应的能力。当前需要着力解决“基本养老服务”的内涵、范围和标准问题，切实完善基本养老服务保障。

治理能力的制约。养老事务的治理成效除受限于资源投入之外，还特别考验社会的精细化治理和动员能力。赋能社区，在社区建设中发展养老服务，发挥社区自助互助功能，有助于精准持续为广大老年人提供探视帮扶、紧急救援、心理关怀等服务。然而，目前社区社会属性不足和公共性衰落成为社区建设的一个普遍性问题，社区作为公共事务的合作治理场域还未充分形成。

治理方式的制约。长期以来，我们似乎形成了这样一种治理思维和方式，对问题的重视程度体现在把它单独拎出来，自成体系地独立发展，加之科层性治理体制下不同部门间的信息共享、资源统筹、工作协调不够，从而造成制度碎片化、服务碎片化和信息碎片化等问题。即便是在养老服务体系内部也存在设施分离、功能割裂的问题。这也正是目前强调居家社区机构协调发展、医养康养融合发展的意义所在。

兼具“民生”和“发展”意涵的养老服务是老龄化社会治理中的重要领域。应从进一步明确科学治理理念和目标、建立完善共建共享的治理格局等方面来推进养老服务的高质量发展，提升老年人的获得感、幸福感和安全感。

发展积极的养老服务。树立积极老龄观，在养老服务治理理念上多从正向因素去寻求解决之道，在养老服务发展中注入“积极”这一价值理念。首先，养老服务的积极性体现在主动参与上，不是被动养。任何个人以及家庭都不是养老服务的被动接受者，而应是参与者和提供者。其次，养老服务的积极性体现为促进老年人的社会参与和社会适应，不是孤立养。要通过养老服务来维持和丰盈个体社会网络，为人生添加温度和意义。再次，养老服务积极性体现在健康促进和功能维护上，实现康养融合。现代医学表明，医学治疗对健康的影响有限，个人行为、生活和社会环境等才是健康更关键的决定因素。将健康促进融入日常生活和养老服务中，能以养降医、以养促健，低成本实现健康老龄化。最后养老服务积极性体现在价值促进上。要通过养老服务促进老年人潜能和价值的发挥，促进老年人自我需要和社会期望的统一。

做好适度普惠型养老服务。在国民平均预期寿命不断延长的当下，安老享老已经成为全体居民的常态需求，养老服务上的 “适度普惠”成为民众美好生活的体现和保障。首先，要建立可持续的长期照护保障制度，为全体国民所面临的长期照护风险提供必要的保障。以保障生活质量和成本可控为导向，为失能失智老年人及其照顾者提供必要的生活支持、协助、社会参与及相关的医护服务，提高长期照护的社会认知和服务可及性。其次，在社会主义现代化建设和人口老龄化快速发展的同步进程中，主动适应社会主要矛盾的变化，为一般老年人群提供水平适度的、更加关注人自身发展和感受的养老服务，满足老年人日益增长的美好生活需要。

完善养老服务基层治理。养老服务最终要落到老百姓身边，需要优化基层治理生态，打通养老服务供需双方对接的“最后一公里”。首先，在行政管理上，减少服务体系搭建和资源建置上的分割和碎片化。按照条块结合、以块为主的原则，加强对街乡社区的政策支持、财力保障和能力建设指导。其次，充分调动市场潜力，增加养老服务有效供给。通过合理规划居住区设施配套，借助现有的商业设施和服务系统，解决大部分老年人的共性服务需求。同时推动养老服务领域的市场细分，建立健全相应的供给方式，形成多样化、多层次的养老服务供给产品，由消费者和服务商自主选择。再次，推进社区居家养老服务的“三社联动”，创建信息互通、邻里互助的社区共同体。治理深度决定社区温度，在人口老龄化水平快速提升的社会背景下，激活社会最小单元格的毛细血管，促进社区互助养老服务落地生根，建设老年友好型社区，无疑既能有效满足老年人多样化养老服务需求，也是预防和应对未来可能突发的公共风险事件的第一道屏障。

调整养老服务资源配置方式。养老服务难，本质上在于老年人需求样态的复杂性，难以做到供需对接的精准化、服务内容的精细化、成本—效益核算的精明化。信息时代的来临为提升信息能力提供了契机，关键是以人为中心，以家庭为中心，打破数据采集和共享的壁垒，建立社会共享的基础数据库，并加强数据开发应用，构建本地区老年人生活状态的知识图谱，有效回应养老服务需求，避免回应不足或回应过载。

支持各类社会主体敏锐回应老年人养老服务需求，通过政府购买服务等方式鼓励“自下而上”的养老服务自主提案，提升养老服务项目的本土化和亲民化，带动服务企业和社会组织的发展成熟，使其成为养老服务的有效生产者、关怀型社区的有力建设者。

（本文系科技部国家重点研发计划“我国人群增龄过程中健康状态变化特点与规律的研究”子课题“健康状态影响因素的分析研究”（2018YFC2000303）阶段性成果）

（作者单位：中国老龄科研中心老龄健康与宜居环境研究所）