推进医养结合，养老服务发展要注重“软硬并举”

作者：中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所　王皓田、姬鹏程

6月28日，在日本大阪举行的二十国集团（G20）领导人峰会上，首次将人口老龄化问题列为全球风险，特别是老年医护等问题，成为进入老龄化社会后必然面临的重要问题。

截至2018年末，我国60周岁及以上老年人口2.49亿人，占总人口的17.9%，其中65周岁及以上老年人口占总人口的11.4%。根据国际标准，老龄化社会是指65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%，60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%，基于此，我国已进入中期老龄化社会。除了老龄化速度加快，老年人口内部结构也在发生变化，高龄老人和失能半失能老年人数量快速增加。老年人对医疗保健、康复护理的服务需求越来越大，养老服务体系中医疗卫生服务的支撑作用日渐凸显。

我国养老服务体系探索于21世纪初，早在2000年《关于加强老龄工作的决定》文件中，就把医疗保健作为老年服务体系中重要的一环。此后，国务院和相关部门多次印发有关医养结合的文件。“医疗卫生和养老服务相结合”被写入“十三五”规划纲要。“推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”被写进了党的十九大报告。2019年3月，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，进一步指出要持续完善医养相结合的养老服务体系，建立健全高龄、失能半失能老年人长期照护服务体系。一系列政策文件，明确了医养结合在养老服务中的基础性地位，推动养老服务从“养”到“医养”发展的新格局。

医养结合养老服务，落脚点在于结合，即医疗资源与养老资源有机结合、服务功能有效衔接，目标是集“医”、“护”、“养”为一体，满足人民群众日益增长的多层次、多样化健康养老服务需求。其发展的核心内容是“软硬并举”，即需要在医疗与养老服务机构设置与设备增添等“硬件”上面，也需要在医疗与养老服务水平和质量“软件”上面下功夫。

在“硬件”方面：需要推进护理型养老机构和护理型床位建设。在不批准新增医疗资源的前提下，整合养老服务机构和医疗卫生机构，将一些闲置和低效运转的医疗卫生机构适时适量转化为老年护理院、老年医院等；建立养老床位功能的基本划分标准，加强半自理、完全不能自理等护理型床位的建设，在原有千名老人拥有养老床位指标的基础上，增加护理型床位拥有率的指标。

在“软件”方面：需要增强养老服务多元供给。社区居家养老服务，要打破“居”、“医”、“养”的界限，上门为居家老年人提供“六助”等订制服务，把上门护理与专业医院陪护服务作为社区居家养老重点服务内容；机构养老服务，通过服务购买、委托经营等方式创新管理，开发不同类型的养老服务产品，满足老年群体多层次、多元化的养老服务需求。

在明确发展内容“软硬并举”的基础上，推进医养结合养老服务发展还需把握四个重点。

一是加强社区居家养老服务医养结合协同联动。在医疗卫生机构、社区卫生中心、养老院、社区养老机构之间建立畅通的转介渠道，使不同机构之间资源互接、优势互补，发挥医养结合的医疗支撑作用；推进社区卫生服务中心的基础设施建设，鼓励社会资本力量参与社区卫生医疗中心、社区照料中心等服务平台设施的建设与运营。

二是提高长期照护服务的有效供给。完善全国统一的老年人能力评估标准，科学合理界定老年人照护服务的需求，根据护理程度的不同，建立生活自理型、生活协助型和专业护理型不同梯度的服务体系，提高照护服务的针对性；把社区居家照护服务与家庭内部照护服务的提供作为长期照护服务的供给方向，要破解社区居家养老服务医疗资源进入的政策壁垒，把家庭照护作为公共资金、长期护理险支持的重点。

三是加强专业护理人员培训与护理队伍培养。国家和地方政府要重视养老专业护理人员的培训，建立从事护理服务的养老从业人员的持证上岗制度，推进技能等级管理认证，完善养老护理员职业技能标准和操作规范；探索建立养老服务人才建设引导资金，落实养老服务从业人员、专业护理人员培训补贴、职业技能补贴，增强养老从业人员的稳定性；鼓励职业学校设置护理照护等与养老服务相关的课程和专业，推进职业院校养老服务实训基地建设，使“医养结合”的养老服务趋向专业化与产业化，推进医养结合养老服务高质量发展。

四是建立多层次监管体系以规范市场主体行为。国家要制定加强养老服务综合监管的相关政策文件，建立跨部门协同监管机制，在取消养老机构设立许可的前提下，要重点完善事中事后监管制度，推进“履职照单免责、失职照单问责”的责任清单的实施；市场监管部门和民政等部门已制定实施《养老机构等级划分与评定》国家标准，引导养老机构提供优质服务，同时要加快推进养老服务领域社会信用体系建设，建立健全失信联合惩戒机制；各地要建立政府监管平台，全面汇总各地老年人基础信息和服务需求，公布养老机构基本情况、床位信息和价格水平，促进供需信息对接和共享，全面落实养老服务政策和加强事中事后监管。

（本文系2019年国家发展和改革委员会重点课题“‘十三五’期间社会保障发展情况总结评估和‘十四五’发展思路研究”的阶段性成果）