中国社会保障学会会长郑功成: 民政部应强化职责应对快速老龄化 2018年03月21日11:22:33来源: 21世纪经济报道

国务院机构改革后,社会保障体系将如何发展?

近日,21世纪经济报道围绕该问题专访了全国人大代表、中国社会保障学会会长郑功成。这次机构改革后,社会保障体系新组建国家医疗保障局、退役军人事务部、应急管理部,调整了民政部和人社部的职能。

郑功成向21世纪经济报道(下称《21世纪》)分析,民政部的老年人、儿童、残疾人、慈善事业等事务,急需尽快得到强化,适时充实或扩展工作内容。人社部主管的养老保险、工伤保险、失业保险等社会保障工作也需要持续壮大与发展。

3月20日,国务院总理李克强在中外记者会上表示,将实施基本养老保险基金调剂制度,今年中央收取3%统筹调剂;还会通过划拨国有资产收益来增加社保基金的总量。

郑功成表示,我们可以期望基本养老保险制度定型及与之相关的政策会在今年内明朗化。

消除社会保障制度性障碍

《21世纪》:在此次国务院机构改革之前,你认为我国的社会保障体系还存在着哪些障碍?

郑功成:经过20多年来的变革,中国社会保障制度实现了从国家—单位保障制向国家—社会保障制的整体转型,这一制度也从城市人的“专利”转向惠及全体人民,成了全民共享国家发展成果的基本途径与制度保障。然而,从制度结构、功能定位、多层次体系、管理体制、运行机制、法制化等方面来看,离真正全面建成中国特色的社会保障体系还有不小的距离。

以管理体制为例,长期以来的部门分割管理与地区分割施策,不仅造成了制度的破碎化,而且直接影响着制度的成熟与定型,进而导致制度的公平性不足、效率偏低。

在医疗保险方面,还延续着人社部门管城镇居民、卫生部门管农村人口的计划体制痕迹,造成实践中的诸多困惑。在养老保险方面,地区分割统筹使这一制度实质上沦为地方利益,既影响到基本养老保险制度的定型和多层次养老保险体系的构建,亦破坏了市场经济条件下法定劳动成本应当公平的基本规则。

在社会救助方面,既存在应急性灾害救助与常态性生活救助交织在一起的现象,也存在着相关救助项目分散在不同部门的现象。在社会福利方面,面向老年人、儿童的福利事务缺失明确的行政管理部门负责,残疾人事务却维持着由并非政府部门的群团组织——中国残联负责的现象,这无疑构成了社会福利事业发展滞后的重要原因,等等。

因此,我国的社会保障制度改革与体系建设,客观上一直面临着传统的体制性机制性障碍。

《21世纪》:这次机构改革后,对社会保障体系建设会有哪些促进作用?

郑功成:这次国务院机构改革确立了同一类社会保障事务由一部门统一负责的原则与新的行政构架,过去长期存在的部门分割及所导致的城乡分割、群体分割等旧体制痕迹基本得到消除,从而为促进社会保障制度的整合与规范,进而促进制度的公平性并提升实践运行的效能创造了条件。

例如,退役军人事务无论官兵均由新组建的退役军人事务部负责,即改变了过去由军方、地方分割管理且地方还分部门管理的格局;国家医疗保障局的组建,更是直接消除了过去广受诟病的部门分割与冲突;面对各种灾害事故及其救援,同样消除了“多龙治水”的旧格局,新组建的应急管理部将承担全部行政管理责任等等。

所有这些,均可以视为社会保障领域管理体制改革不仅动了真格,而且消除了阻碍或制约整个社会保障体系建设的体制性障碍。

慈善需专门监管机构

《21世纪》:为了使改革落地,还有哪些方面需要改善?

郑功成:还需要做好如下工作:一是在重组或整合机构的职责的同时,必须改变传统观念,真正实现职能转换。

二是法制化,即尽快制定或修改相关法律,让行政部门的监管运行在法制化轨道上。这方面的任务还很繁重,一批法律亟待修改,并需要制定新的法律。

三是必须根据新时代的发展要求和人民对美好生活的需要充实和扩充相关部门的职责。

例如,以民政部的职责为例,我国有2.41亿老年人,并且还将以每年1000万的速度增长,老年人的福利与服务已经成为政府社会管理的重要职责,数以亿计的儿童的福利及相关服务需要有政府强有力的促进,8000多万残疾人的福利及相关服务同样需要政府承担起相应的职责。而过去民政部只有一个社会福利与慈善事业促进司,老年人、儿童、残疾人事务均只有一个处室,只负责特困老年人(如农村的五保户等)、孤残儿童相关事务,这种格局显然无法适应上述规模庞大的三大群体的客观需要。

还有不断发展中的慈善事业,同样需要有专门的机构负责监管。这些工作内容必定会随着社会发展进步而进一步成为政府社会事务管理中的重要工作,再加上社会组织管理和其他工作内容,民政部肯定仍将是我国社会保障乃至整个社会管理的重要部门,关键在于其能否适应新时代的发展需要而适时充实或扩展工作内容。

此外,人力资源和社会保障部在全民养老保险及多层次养老金体系的构建任务将持续加重,工伤保险、失业保险的覆盖范围与保障功能会持续得到强化,不断增长的社会保险基金的管理责任会持续加大。

《21世纪》:以养老保险为例,你认为哪些方面需要强化?

郑功成:养老保险改革的总体方案确定已经制定。现在,划转国有股充实养老保险基金已经出台专门法规,相关投资政策亦已经明朗,鼓励企业年金与职业年金以及商业性养老金的税收政策亦已出台或正在试点,全国社会保障基金理事会在这次机构改革中由国务院直接管理划转财政部负责管理,这些均是总体改革方案中的内容,而养老保险中央调剂金方案和延迟退休年龄方案也应当在今年出台。

因此,所谓的总体改革方案其实是一系列重要改革政策的组合,其目的即是加快促使养老保险制度体系的成熟与定型,我们可以期望基本养老保险制度定型及与之相关的政策会在今年内明朗化。

从基本养老保险制度的普及广度来看,2017年参加各种养老保险总人数已经超过了9亿人,总体参保率在85%左右,职工养老保险还有较大的扩大覆盖面空间,它主要集中在农民工群体,这表明缴费者在相当一段时期内将会是增长的,其增长数应当大于退休者人数的增长,当前需要做的是加快推进适龄劳动者全员参保的步伐,这应当是我国基本养老保险财务稳健的依据之一。

对于职工养老金替代率问题,用缴费工资替代率这一指标来衡量才是符合制度科学的指标,按照实际缴费工资计算,现在的替代率仍然在65%左右。但农民养老金占农村居民人均纯收入的替代率仅10%-13%,城乡差距显著,这种状况值得高度关注。

我认为,对养老保险制度而言,当前急切需要解决的重大问题有三:一是加大中央调剂金的调剂幅度,尽早实现基本养老保险全国统筹,以彻底化解地区分割所带来的一系列不良后遗症,促使制度走向成熟、定型;二是科学设计多层次养老金制度体系并明确不同层次的结构与功能定位,明确相关政策,促使第二、三层次健康发展;三是通过划转国有股与实现全国统筹,同时更有效地运营已经结余且不断增长的养老保险基金与战略储备基金,确保养老保险财务稳定与可持续发展,避免老年人的养老金转嫁到年轻人的不合理现象。

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