为引入外劳“松绑”?日入管法修正案成效众说纷纭

2019-01-08 11:03 首页 > 国际 > 资讯 > 来源:光明日报
2018年年底,日本参议院全体会议通过了以扩大引进外国劳动力为主要内容的日本《出入国管理及难民认定法》(简称《入管法》)修正案,该法案旨在扩大引进外国劳动者,解决日本当前因少子化、老龄化日益加剧而带来的劳动力不足问题。

日本:修法为引入外国劳动力“松绑”

2018年年底,日本参议院全体会议通过了以扩大引进外国劳动力为主要内容的日本《出入国管理及难民认定法》(简称《入管法》)修正案,该法案旨在扩大引进外国劳动者,解决日本当前因少子化、老龄化日益加剧而带来的劳动力不足问题。

该法案新设了两项取得日本居留资格的条件。一个是外国劳动力如在特定的行业拥有一定的技能,可给予其本人最长5年的居留资格。另一个是如外国劳动力具有符合需要的熟练技能,其在日本的居留时间不设上限,其家属可随居日本,相当于可以长期居留。据估算,日本的建筑、护理等14个行业5年内累计可接纳最多34.515万名外国劳动者。根据该法案,日本法务省的入国管理局将升级为“出入国在留管理厅”。

日本政府此次修改“入管法”,是希望将已经扭曲变质的“外国技能研修生”制度正规化,将变相接受外国劳动力转为直接接受外国劳动力,并提升外国劳动力的工资与生活水平,为日本获得较为稳定的外国劳动力来源。

少子老龄化被安倍首相称为“国难”

“少子老龄化”一直是困扰日本经济社会发展的严重社会问题,日本首相安倍晋三更是称其为“国难”。“少子老龄化”给日本社会带来诸多危害,它不仅会导致养老医疗支出增加、居民收入增长滞缓、家庭储蓄减少、科技创新能力减弱等问题,更会造成人口结构持续老龄化导致劳动力缺乏这样的严重问题。

自安倍第二次执政以来,日本政府针对日趋严峻的“少子老龄化”造成的劳动力不足问题,提出了数个对策。例如,促进女性就业、解决入托难、扩大不需要偿还的给付型奖学金规模,以及延长退休年龄等等。这足以显示出日本政府对解决“少子老龄化”这一“国难”的急迫心情,但问题并没有得到根本性的改善。

例如,根据日本农林水产省近期公布的调查结果,日本农业人口年龄构成中,60岁以上农业人口占52%,而29岁以下人口只占1%。

有日本人曾开玩笑地对记者说,日本解决劳动力不足的问题只能靠“四种人”,即“老人”“女人”“机器人”和“外国人”。尽管劳动力短缺到如此地步,在建筑、医疗护理、农业等领域尤为突出,但日本劳动力市场改革的步伐却滞后于人口老龄化的发展速度。有专家认为,今后一段时期内,日本劳动生产率的增速将难以抵消人口老龄化带来的负面影响。

扭曲的外劳引入与日本社会的抵触

从目前的情况看,引入外国劳动力这项措施能否根本解决日本劳动力不足的问题,还有待继续观察。

此前,为解决劳动力不足问题,日本政府曾扩大引入“外国技能研修生”。日本的“外国技能研修生”制度本意是“为促进技术向发展中国家转移”而设立,然而实际情况则是以研修为名义,引入外国劳动力。许多用人单位把“外国技能研修生”视为获取廉价劳动力的途径,将他们引入到水产加工厂、农庄、制造工厂、建筑工地等处工作。这些研修生最多只能在日本待5年,不仅拿不到工作签证,而且所谓的工资也只是一些补助。他们要从事最艰苦的体力活,还没有正规的社保作为保障。因此,联合国人权组织批评日本的外国人研修制度是“现代奴隶制度”。一些黑中介要求外国劳动力赴日之前缴纳高额保证金等,一定程度上加剧“外国技能研修生”制度的声誉不佳。有学者认为,长期以来,日本以所谓“外国技能研修生”的名义接纳外国劳动力,却又让这些外国劳动力流向劳动密集型产业,这种扭曲不仅损害外劳的利益,也损害日本的利益。

由于许多研修生实际拿到的工资远远低于日本劳动者,甚至低于在自己国家的水平,加上日本物价高、劳动时间长和职场骚扰等问题,许多研修生逃离原工作单位,开始打黑工。日本法务省提供的数据显示,2018年上半年,有4000多名“外国技能研修生”成为非法居留的“黑户”。

日本作为一个岛国,国民具有保守性和狭隘性的特点,如何从心理上真正接受外国劳动者一直是日本社会的难题。根据2018年12月底共同社的电话调查显示,围绕修改后的《入管法》,执政党支持者中也存在反对的声音,对于在临时国会上通过“修正案”,自民党支持人群中有47.5%、公明党支持人群中有46.9%的人回答“不予肯定”。日本有些人认为,低学历的外国劳动者大量涌入,不仅会使得日本社会的治安难以保证,同时也有可能拉低日本社会的文明素质程度。更有极端歧视者称,如果这些低学历的外国人与日本人结婚的话,长此以往将会导致人口素养的降低。

从日本社会对外国劳动力的态度来看,日本通过修改相关法律吸引外国劳动力,固然能够部分解决劳动力不足的问题,但是按下葫芦浮起瓢,随之而来的很可能是因为生活习惯、价值观不同导致的日本人与外国劳动力之间的文化冲突。要处理好方方面面的问题,日本政府恐怕需要做好长期的应对准备。

扩大引入外劳成效众说纷纭

对于依靠《入管法》修正案解决劳动力短缺这个根本性问题,此间舆论表示质疑。当前,日本迫切需要吸引外来劳动力是事实,但另一方面,国内保守派对于吸收外来劳动力持坚决反对态度。在这一大环境下,日本政府为稳定国内人心,不得不既要通过不断修补法律来持续推进扩大吸引外国劳动力的政策,又要设定一定的条条框框来限制外国劳动力进入数量。而且,外国人在日本能够正常获得工作职位的只有法律、投资、医疗、教育等需要高学历、高技术领域的17个工种,而日本真正需要劳动力的并非这些领域。

此外,日本对外国劳动者的吸引力正在下降。以前,外国人特别是亚洲人赴日本打工是因为其高额的薪资报酬以及相对优良的生活环境。但是,随着中国以及其他国家经济的迅速发展,日本的这种“优势”迅速消减。日本经济新闻报道称,如今日本的工资水平与成为竞争对手的亚洲国家和地区相比,算不上特别高。日本贸易振兴机构2017年度的调查显示,普通工人的工资在东京为每月2406美元,而在香港为1992美元,在新加坡为1630美元,已经比较接近日本。

为以高额薪酬吸引人,日本政府要求外国劳动者的工资水平达到“与日本人同等及以上”。但社会上很多人担忧的是,随着外国劳动者增加,日本人的工资水平有可能下降。还有人预测,外国劳动力将聚集于工资水平较高的东京圈等城市地区,而不是劳动力短缺严重的地方。更有保守者声称,外国劳动力中多发的失踪、死亡等问题尚未解决,政府又匆忙推出引入外国劳动力的新制度,这无疑将给日本社会带来重大影响,所以不应操之过急。

日本国内舆论认为,各行各业情况不同,使用外国劳动力的制度规定应与行业特性相适应,而这将是对行业主管行政部门的考验。以农业为例,法规原则上要求外国劳动力与经营者直接签订雇佣合同,但考虑到农业具有明显的农忙期和农闲期,以年为单位签订劳动合同不太符合实际,所以应该探讨外国劳动力与劳动力派遣中介签约的方式,这样外国劳动力可以被多家农户雇佣工作。每个行业出台什么样的具体规定,将由该行业的行政管理部门做出。按照日本政府的计划,在2020年4月新的入境管理法实施之前,将出台所有管理细则。其效果到底如何,目前还是一个未知数。

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