上海“十三五”社区养老对策

目前上海社区养老服务能级低、资源整合力不强、服务人员短缺等系列供给问题成为制约社区养老发展的瓶颈。如何在扶持政策上转变养老发展思路，推进养老供给侧改革，着力扩大社区养老服务有效供给能力，降低成本、提高保基本、兜底线的社区养老公共服务精准扶持，探索一条老龄化城市与城市创新、社区治理的契合路径，是上海“十三五”养老事业转型发展的关键。

“十三五”社区养老发展思路

上海“十三五”社区养老发展要从困难人群向全体老年人群转变，从中心城区向城乡一体资源均衡统筹发展转变，从机构支撑向社区为主的养老供给转变，从数量扩张向机制突破的模式转变。

我们认为上海社区养老发展的总体思路应是：切实以人为本、以老人为中心，以市场为主体，以政府为主导，社会广泛参与、资源充分整合的社区养老发展思路。构建以老人需求为核心、家庭为主、社区为基础的养老服务体系；完善普及性、多元化的社区养老服务供给系统；利用科技提供便利快捷的先进服务，鼓励自助、互助和创新的社区自治服务模式，实现家庭、社会、政府三维支撑的社区养老发展体系。

上海“十三五”社区养老发展要从困难人群向全体老年人群转变，从中心城区向城乡一体资源均衡统筹发展转变，从机构支撑向社区为主的养老供给转变，从数量扩张向机制突破的模式转变。具体来说，第一，从侧重特殊群体向所有老人渗透转变。即服务对象从传统的弱势、特殊老人的“救助型养老”逐步转移到面向所有老人“适度普惠型养老”深化。第二，从侧重机构养老向社区养老转变，即将服务地点逐渐从养老院的“床”转移到社区和居民的“家”。发展社区嵌入型养老如长者照顾之家，将长者照顾、日托等相结合，同时基地辐射周边社区老人服务，成为养老微观结合体。第三，从侧重硬件投入向软件健全转变，即服务方式逐渐从硬件设施“点的集聚” 转移到多层次、多功能、满足多需求的软件服务 “面的发散”。第四，从养老硬指标向注重养老文化建设转变，即服务内容逐渐从“物质护理” 转移到“物质和精神护理”并举。

社区养老如何扩大惠及面

在稳定和持续保持老龄人口3%的机构养老规模的基础上，加大社区养老（7%）、家庭养老（90%）发展投入。

第一，从“9073”养老功能角度扩大惠及面：在稳定和持续保持老龄人口3%的机构养老规模的基础上，加大社区养老（7%）、家庭养老（90%）发展投入，实行机构主要服务失智、失能重度老人，社区服务轻度护理老人，家庭发展邻里互助、睦邻点，完善老有所依、老有所为功能，形成功能相互衔接和渗透的三级养老服务体系。

第二，从老人保障角度扩大惠及面：一是将失独老人、空巢老人也纳入保基本的范畴，包括居家的失能老人，考虑部分半自理老人纳入基本公共服务补贴；二是对97%部分老人酌情进行住房适老性改造，实行原居安老，熟人范围养老。

第三，从服务供给角度扩大惠及面：鼓励非营利机构和企业参与公益性社区养老服务，为普通老人提供有偿服务，通过有效的价格政策让非营利性机构能生存，以服务规模获取微利而非暴利，让广大老人有能力享受社区公共养老服务。

完善社区养老扶持政策路径

虽然上海已经提出养老金并轨制度，但实施还有过程，浦东还有农保老人和镇保老人，如按照市民政局统一标准政策，都不属于低收入人。

（一）完善社区养老扶持标准化管理体系

1.建立统一的经济状况审核体系 完善受益对象补贴的认定标准，依据家庭资产、收入等经济状况，确定享受政府基本养老服务补贴的标准和条件。首先，收入认定标准要将子女收入纳入统计范围，资产认定要包括房屋资产认定，同时确认子女责任人，敬老养老是中华传统美德，要把子女赡养老人法律化，借鉴日本经验，日本规定长子为养老责任人，与遗产、耕地挂钩，中国虽然独生子女政策加重了赡养老人的负担，但不能作为把老人推给社会的理由。利用居民经济收入核对系统等手段，探索逐步对申请享受政府基本养老服务补贴老人的家庭经济状况开展审核。积极试点开展居民经济状况核对引入低保养老救助领域工作，并通过试点探索研究传统手段和电子比对相结合的科学核贫办法，逐步形成定量核算和定性评估相结合、核算收入和考量支出相结合的现代科学核贫体系。

其次，低收入老人认定要考虑城乡收入差异，虽然上海已经提出养老金并轨制度，但实施还有过程，浦东还有农保老人和镇保老人，农保老人月养老金840元，镇保老人1300多元，如果按照市民政局统一标准政策，都不属于低收入人。建议浦东建立农保、镇保和城镇分类低收入标准，更有利于公平。

2.建立补贴对象统一评估机制

首先，规范评估内容，补贴对象评估应包括身体评估和收入评估两部分。其次，独立第三方评估机构应有评估结论权威性，评估结论应作为政府补贴的依据，对外公开，尤其是养老机构应以第三方评估结论而不是自己的评估结论作为申请补贴依据。第三，建立第三方评估机构评估规范准则，对于虚假评估要承担法律责任。第四，提高评估机构专业化水平，不仅要建立机构准入资质，还要建立专业人才资质证书考试制度，除了考试获证，还要加强后续培训和资质年检，不断提高评估人员专业能力。

3.建立便民申请受理一条龙服务，完善银龄卡功能

利用社区服务中心，设立街镇养老便民申请一门式、一条龙受理服务，开通网上申请办理平台，方便上班子女申请。完善银龄卡设计和使用功能，加强与银行合作，开发电子服务券结算功能。

4.加强诚信制度体系建设，接受社会监督

诚信制度体系建设应包括养老服务机构诚信制度和受益个人诚信制度。养老服务机构的诚信制度包括真实提供服务老人评估信息、经营财务信息、机构和人员资质信息、符合财政补贴条件的其他信息。政府通过联网、公示、收入系统核对等方式，加强对政府补贴资金使用的监管，对接受财政补贴的机构通过瞒报、造假等方式骗取财政性资金的，依法予以处罚，对非营利性养老机构，存在侵占、私分、挪用其资产或所接收的捐赠和资助的，依法予以处罚。对养老领域内服务的资质、范围和质量加强行业管理，充分发挥行业协会在加强行业自律和诚信建设中的作用。

建立个人诚信制度，凡是申请补贴的当事人及其直系亲属，对自己申报的财产、收入要负法律责任，一旦被查出瞒报、虚报财产收入，就永远取消公共养老福利。得到养老补贴的申报信息要在社区公示，公开举报电话，接受邻里监督。

（二）提高社区养老政策的资源整合能力

1.通过财政扶持养老创新，整合老年连续照护服务链

老年连续照护服务链模式是把各类服务资源整合，连接起来，形成一体化养老服务体系。连续性包括信息的连续、服务内容的连续、专业技术的连续、管理的连续、时间的连续等，模式的程序可以把医院、社区、机构、居家各类不同层级、不同类别的资源，通过评估、整合，重新配置，以最低的成本，提供最高效的服务（符合高效护理、成本效益的原则），最终实现个案管理。这种管理体系、业务体系、组织体系的构建，需要一个独立且高度专业的中间机构来完成。做照护资源整合、配置，并提供一体化照护计划，还需要非常强大的培训体系支撑，社会各方团体组织的支持。财政应支持这类社会养老创新模式，可以将现有的分类补贴，按照整合资源和服务内容，进行叠加打包扶持。符合高效护理、成本效益的新型养老服务链模式，要通过市场和政府合作机制予以复制推广。

2.设计社区一体化补贴方案，统筹社区为老服务资源

鼓励街镇管理创新，将社区老年人日间照料中心、老年人助餐服务点和居村委标准化老年活动室三个社区为老服务机构加上居家助老服务社，以及新出现的长者照护中心，乃至医保的护理站一并考虑，搭建一个运营中心，统一平台管理，相互衔接服务，财政从资源整合角度设计统一补贴方案，整体统筹社区为老服务资源。

3.改进财政预算方式，统筹医养结合的条块资源

针对大部分养老机构无力内设医疗机构的现状，以及解决失智、失能社区养老就医的需求问题，建议通过改进预算方式，来提高社区医院对养老机构和社区养老服务的辐射。第一，根据需方制定卫生预算。由各养老机构和街镇社区提出养老医疗服务的数量和内容，通过区民政报送区卫生局，卫生局根据需求制定卫生服务计划，编制预算，落实到各社区医院，社区医院与社区养老服务中心、家庭医生与老人签订服务合同，财政局根据服务合同履约来安排预算支出。通过改进财政预算方式，做实医养结合。第二，统筹建立相互衔接的高龄护理保险（医保试点购买）、社区持续照料（社区基础卫生服务+专业卫生人员上门保健服务+非医疗养老服务人员支持）资源。

4.通过政府购买服务，整合社会组织、企业与物业资源

社会组织、企业与物业都是居家养老重要的服务资源，应当通过各种渠道进一步整合，为老年人服务。首先，继续加大委托服务与购买服务力度，推动社会组织在居家养老中作用的发挥。其次，通过各种优惠政策，适当整合行业资源，积极塑造“龙头产业”，以“连锁加盟”形式发展居家养老服务产业。“龙头产业”可以实现规模效益，其可以通过统一管理、物流配送、人员培训和服务规范等方式，有效减少行政管理和运营成本，用较小的投入获得最大的产出。再次，通过政府招标以及委托服务等形式，把部分养老服务交给物业部门，让其在原有服务的基础上，借助政府支持扩大服务范围，或者吸纳“加盟单位”，为老年人提供各种服务。

5.整合非正式照料体系，弥补养老人力资源短缺

解决养老资源短缺的重要途径是充分调动社会人力资源。非正式照料体系主要涵盖兼职人员（非全职），家庭成员、邻居照料和志愿者服务四个群体的服务人员体系，挖掘兼职服务人员资源，除了老伙伴、睦邻点、全职妈妈等资源之外，60岁退休健康老人是社会最庞大的养老服务资源，可以通过各类养老机构岗位续聘、邻里互助、志愿者等方式发挥作用。降低社会养老的人力成本、扩大社会养老的人力资源。探索低成本农村“睦邻互助养老”模式，建议政府搭台、社会机构支持，推广老人帮老人的养老模式，让它在养老服务体系内发挥互助、低成本、高效益的作用。

6.通过财政与市场资源整合，引导社会资本充分参与养老领域

第一是确保福利彩票公益金的60%以上用于发展养老服务业。第二是按照基本养老服务补贴向补需方与补供方相结合转变的要求，加快探索补贴产业的专项政策；第三是通过“PPP模式”引导和鼓励企业、公益慈善组织及其他社会力量加大投入，形成公益性资金来源，促进金融机构加大对养老服务业的信贷投入力度，形成市场化资金来源。

（三）推进科技养老的支撑体系建设

1.鼓励养老创新，加快推进“互联网+”养老模式

养老服务信息化和政府购买服务相结合，推进养老领域“互联网+”行动，将信息技术、人工智能和互联网思维与居家养老服务机制建设相融合，对传统业态养老服务进行改造升级，通过搭建信息开放平台、开发适宜老年人的可穿戴设备、电子围栏等，不断发现和满足老年人需求，强化供需衔接，扩大服务范围，提供个性、高效的智能养老服务。鼓励企业和机构运用互联网、物联网等技术，建立有利于集成市场和社会资源、促进供需对接的科技助老平台，研发各类适合于养老机构和老年家庭的信息产品，为老年人提供紧急援助、家政、医疗保健、电子商务、服务缴费等一站式服务。使老人在得到生活照料的同时，享受信息交流、电影娱乐、情感沟通、社区事务的参与，从而形成科技助老服务多渠道、多层面、多类型的智慧关怀。

2.充分利用互联网技术，实施社区养老服务全过程监管

运用科技手段从智慧管理入手，实行服务过程的跟踪和统计，服务时间的自动结算和服务的评价；重视大数据处理技术对养老服务监督考核的运用，实施对老年人进行服务的“点单”、服务开始结束时间、费用及对服务的评价全在“云端”自动记录，甚至通过手机APP终端实时更新和推送的方式告知老人家属，使养老服务过程有迹可循，做到实时跟踪与及时监督。支撑全人群覆盖、全方位服务、全过程管理、全天候响应的智慧养老体系。

(作者系上海社会科学院部门经济研究所副研究员。本文首发于《上海经济》2016年第4期，原题：“上海 十三五 社区养老扶持政策的思路和建议”，《东方早报·上海经济评论》经授权再刊，刊发时有删节。田春玲编辑，工作邮箱：tiancl@thepaper.cn)